Elif ŞEN ÇATAL
Doğu Akdeniz Üniversitesi Hukuk Fakültesi Anayasa Hukuku Anabilim Dalı Öğretim Üyesi Yrd. Doç. Dr. Demet Çelik Ulusoy, KKTC’de başkanlık sisteminin daha demokratik, daha etkin yürütme yapısı öngörmesi gibi akıl çelici ifadeler üzerinden başka hükümet modellerini KKTC’ye uyarlama çabasına girilmesini doğru bulmadığını belirtti.
Ulusoy, Coronavirüs (Covid 19) mücadelesinde yaşanan süreci hukuki olarak değerlendirdiğinde ülkemizde alınan olağanüstü tedbirlerin olağan hukuk ile uzlaştırılmaya çalıştığına dikkat çekti. Bunun da beraberinde bir takım sorunları beraberinde getirdiğini kaydeden Ulusoy, “Aslında Cumhuriyet Meclisi’nin 2018 tarihli Bulaşıcı Hastalıklar Yasası yürürlüğe konulurken, salgın hastalık nedenleriyle gezi özgürlüğüne getirilebilecek sınırlamalar konusunda Bakanlar Kurulu’nun yetkilerinin açıkça bu Yasa’da ortaya konulması daha doğru olurdu” açıklamasında bulundu.
SORU: KKTC hükümeti salgın süresince yurttaşlarını korumayı sağlayacak gerekli önlemleri alabildi mi? Bu süreçte devlet kurumlarının oynadığı rolü nasıl değerlendiriyorsunuz?
DEMET ÇELİK ULUSOY: Bu soruda hukuken değerlendirme yapmam daha uygun olur.
KKTC de dâhil olmak üzere, dünya üzerinde birçok ülkede olağanüstü tedbirler alındığı, hatta bu tür tedbirlerin alınması gerektiği bir Yeni Korona Virüs salgın hastalıkla baş edilmektedir. Bu tür dönemlerde, özellikle etkin ve hızlı kararlar alan hükümetler nedeniyle, olağanüstü durum ya da kriz hukukunun sınırlarının keyfi olarak genişletilmesi kaygısı vardır. Nitekim Dünya üzerinde bu tür yetkileri kötüye kullanmış hükümetler de olduğundan bu kaygı makuldür.
Salgın hastalığı sürecinde alınacak tedbirler ve bunların hukuki değerlendirmesi için süreç dışında uygulanan hukukun “olağanüstü” olup olmadığına bakılması gerekmektedir. Şüphesiz içinde bulunduğumuz ortam ve süreç olağanüstü, bu süreçte alınan örneğin cumhurbaşkanlığı seçiminin ertelenmesi, sokağa çıkma yasağı emirnameleri, yasa gücünde kararnameler veya ekonomik gibi tedbirler de olağanüstüdür. Bu durumda uygulanan hukukun olağan mı yoksa olağanüstü istisnai yönetim biçimlerine özgü hukuk mu olduğunu değerlendirmek gerekir.
“OLAĞANÜSTÜ TEDBİRLER OLAĞAN HUKUKLA UZLAŞTIRILMAYA ÇALIŞILMIŞTIR”
KKTC’de bu süre içerisinde olağanüstü tedbirler alınmış, ancak bu tedbirler olağan hukuk ile uzlaştırılmaya çalışılmıştır. İşte bu noktada hukuken birçok sorun olduğunu söylemek mümkün. Başvurulan tedbirlerin, yargı denetimi söz konusu olurlarsa, bunun olağan hukukla nasıl bağdaştırılacağını merak konusudur. Örneğin Cumhurbaşkanı’nın göreve devamı sonucunu da doğuran, Cumhurbaşkanlığı seçiminin ertelenmesine ilişkin parlamento kararı, bildiğim kadarıyla Anayasa Mahkemesi’nde bu kararın iptali için dava açılmıştır. Kural olarak bu karar, anayasaya uygunluk denetimi dışında yani yargı denetimi dışındadır. Bu nedenle yargının yaklaşımını önemlidir ve olağan hukukunbu olağanüstü kararlarlanasıl yorumlayacağını göreceğiz.
Bir diğer konu Anayasa’nın gezi ve yerleşme hürriyetine gelen sınırlamaların dayanağı olan 1955 tarihli Sokağa Çıkma Yasağı Yasası’dır. Kanımca meşruiyetini büyük ölçüde kaybetmiş ve Anayasa’ya aykırı niteliktedir. Ancak yürürlükte ve salgın hastalıkla baş etmek üzere sokağa çıkma yasaklarına ilişkin emirnamelerin dayanağı olmuştur. 4 maddeden oluşan ve Bakanlar Kurul’una “sadece” yetki vermekle yetinen bu sınırlı Yasa’nın, gezi ve yerleşme özgürlüğüne getirilen sınırlamanın dayanağı olması hukuken tartışmalıdır. Hâlbuki KKTC Anayasası’nın geçici maddesi, kendinden daha eski tarihli yasalar için, “Anayasa’ya aykırı olmadıkları ölçüde yürürlükte olacaklarını” ifade etmektedir. Güney Kıbrıs’ta alınan olağanüstü tedbirlerin dayanağı, bizde Bulaşıcı Hastalıklar Yasası ile yürürlükten kaldırılan 1932 tarihli Fasıl 260 Karantina Yasası’dır. Bu Yasa da eski idi ancak Fasıl 156’dan daha kapsamlı bir yetki devri öngörmekteydi.
Kanımca Cumhuriyet Meclisi’nin 2018 tarihli Bulaşıcı Hastalıklar Yasası yürürlüğe konulurken, salgın hastalık nedenleriyle gezi ve yerleşme özgürlüğüne getirilebilecek sınırlamalar konusunda Bakanlar Kuruluna verilen yetki açıkça bu Yasa ile ortaya konulmalıydı. Çünkü Anayasamız gezi ve yerleşme özgürlüğüne getirilecek sınırlama sebebinin “salgın hastalık” nedeniyle ve “yasaya” dayanması gerektiğini düzenlemiştir. Yasa koyucu, temel hak ve özgürlüklere sınırlamayı yasayla öngörmesi konusundaki yetkisini yürütmeye devrediyorsa, bu yetkinin çerçevesi, sınırları açık, net ve belirlilik ilkeleri çerçevesinde ortaya konulmalıydı… Bulaşıcı Hastalıklar Yasası her ne kadar ayrıntılı ve salgın hastalıklar konusunda çağdaş bir özellikte de olsa, Bakanlar Kurulu’na verilen yetkilerin çerçevesi, esasları ve sınırları açık olmadığından, alınan tedbirlerin olağan hukukla uzlaştırılmasında yeterince net değildir. Hak ve özgürlüklere getirilen sınırlamalarda yasaların daha doğru ifadeyle “hukukun niteliği” konusunda Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin sayısız kararı vardır. Alınan tedbirlere ilişkin bu saptamaları arttırmak mümkün, siyasi iktidar “her koşulda” hesap verilebilirlik, şeffaflık kısacası hukukun üstünlüğü ilkesi ile bağlıdır.
Olağan veya olağanüstü koşullar altında olmamız, hukukun üstünlüğüne bağlı bir cumhuriyet olduğumuz konusundaki ilkeleri değiştirmez. Bu kararların gerekçesi olağanüstü durum ise, hukukun bu olağanüstülüğe eşlik etmesi gerekir.
“BAŞARI SADECE SAĞLIKLA SINIRLANDIRILMAMALI”
KKTC’de hükümetin, hızlı ve etkin kararları nedeniyle salgın sürecini iyi yönettiği, içinde bulunduğumuz “hiçbir pozitif vaka” olmaması ve “yavaş yavaş açılmaya” geçilen süreçten bellidir. Hükümetin birçok konuda aldığı kararlarla, süreci yönetmek adına elinden geleni yaptığı konusundaki fikirlerimi belirtmem gerekir. Ancak bu süreçteki başarının sadece sağlık konusuyla sınırlandırılmaması gerektiğini düşünüyorum. Zira önümüzdeki yıllarda bu tür kriz dönemlerinde ortaya çıkabilecek sorunlar açısından hukuken de hazırlıklı olmalıyız. Bu konuda sanırım en önemli görev Cumhuriyet Meclisi’ne düşmektedir. Yukarıda değindiğim alınan tedbirlerle ilgili birkaç konuda da önümüzdeki dönemde nelerle karşılaşacağımız henüz belli değildir.
“ANLŞMAZLIK VE KRİZLERİN YAŞANMASI DOĞALDIR”
SORU: Salgın sürecinde bir yetki karmaşası yaşandığı gözlemlendi. KKTC’de halkın seçtiği bir Cumhurbaşkanı ve Anayasa’nın yetkilendirdiği bir hükümetin olması bir çift başlılık sorunu yaşatıyor mu?
DEMET ÇELİK ULUSOY: KKTC Anayasası’na, devlet başkanın yetkilerine ve uygulamaya bakıldığında buradaki hükümet sistemi, sanıldığının aksine “saf parlamenter” bir sistem değildir. KKTC’de hükümet sistemi kesin olarak başkanlı parlamenter, hatta uygulamaya bakıldığında, Fransız tipiyarı başkanlık hükümeti sistemi benzeridir. KKTC Cumhurbaşkanı, saf parlamenter sistemlerdeki gibi “sembolik yetkilerle” donatılmamıştır, ayrıca diğer tarafta Başbakan ve Bakanlar Kurulu’ndan oluşan hükümet bulunmakta yani yürütme iki yapılıdır. Bulgaristan’da, Fransa’da veya 2017 anayasa değişikliklerinden önce Türkiye’de, kısacası her iki yapılı yürütme organında olduğu gibi, devlet başkanı ile parlamento içerisinden çıkan çoğunluk yani hükümet arasında siyasi anlaşmazlıklar, hizipleşmeler yaşanması normaldir. Demokratik ülkelerde bu krizler, rejim krizlerine kolay kolay dönüşmez. Örneğin Fransa’da başkan ile hükümetin farklı dünya görüşüne sahip oldukları dönemde, devlet başkanları kriz çıkmaması adına, yetkilerini daha az kullanır ve sistem parlamenter sistem gibi çalışır. Tam tersi durumlarda, başkan ile hükümet aynı dünya görüşünü paylaştıklarında ise başkan yetkilerini son noktaya kadar kullanma eğilimdedir ve sistem başkanlık sistemi gibi çalışır. Buna kohabitasyon yani “birbirine katlanma” veya “beraber yaşama” dönemi denir. İki yapılı yürütme organında hükümete istikrar ve etkinlik kazandırmanın farklı yolları vardır.
“SÜRECİ YETKİ KARMAŞASI OLARAK DEĞERLENDİRMEMEK GEREKİR”
KKTC’de de durum bundan farksız değildir. Buradaki sürecin bir yetki karmaşası olduğunu düşünmemek gerekir. İçinde bulunduğumuz süreçte ne olmuştu? Salgın hastalığın ilk dönemlerinde olağanüstü durum üzerinde bir fikir ayrılığı yaşandığını biliyoruz. Cumhurbaşkanı olağanüstü sürece, olağanüstü durum ilanı aracığıyla katılmayı öngörmüştür. Bu kararın alınması için Cumhurbaşkanın tek başına iradesi yetmemektedir ve Bakanlar Kurulu bu hususta uzlaşmadığından bu olağanüstü süreç olağan hukuk ile yönetilmiştir. Dolayısıyla yaşanan gelişmeler, anayasa değişikliği öngörerek hükümet sistemini tek yapılı yürütmeye dönüştürülmesi açısından makul bir gerekçe değildir. Kanımca bu durum, farklı dünya görüşü olan başkan ile hükümet arasında olabilecek doğal demokratik bir süreçtir.
Bu tür istisnai dönemlerde; hem olağan insan hakları standartlarından sapmalar hem de devletin farklı organları arasında görev ve yetki dağılımında değişiklikler olur. Dolayısıyla olağanüstü durumlarda siyasi iktidara güvensizlik belirginleşir, bu nedenle kamuoyunda veya parlamentodaki diğer partilerde de olağanüstü durum ilan edilmemesi yönünde bir uzlaşı görülmüştür. Hükümetin kendisi de böyle bir durum ilanına gerek olmadığını belirtmiştir.
Kanımca bu konu özelinde iki noktayı ifade etmek gerekir. Birincisi olağanüstü durumların, “sadece” Anayasa’da sayılan salgın hastalık veya ağrı ekonomik bunalım gibi “olağanüstü sebeplerle” başvurulabilecek “istisnai” ve de “hukuki” yönetim biçimleri olduğudur. Burada uygulanan hukuk, ebetteki olağan dönemlerdeki hukuk rejimi ile aynı değildir. Ama hukuksuz da değildir. İkincisi ise olağanüstü sebeplerin varlığı halinde, bunlarla başa çıkmak üzere başvurulan olağan hukuk kurallarının denkleştirilmesi meselesidir. Biz bu ikinci noktadayız ve bu açıdan olağan hukukla açıklanması kolay olmayan olağanüstü tedbirler sorunu karşımıza çıkmaktadır.
Bugün korona virüs salgını ile baş etmek üzere dünya üzerindeki ülkelerin yüzde 54’nün olağanüstü durum ilan ettikleri belirtiliyor. Bunun aksine daha otokrat rejimler de ise böyle bir ilana gerek duyulamamış olmasına dikkat çekiliyor. Çünkü bu rejimlerde siyasi iktidar olağan dönemde de olağanüstü tedbirler alabilecekleri ölçüde yetkilerle donatılmışlardır. Birçok ülke başta AİHS olmak üzere, uluslararası insan hakları konusundaki yükümlülüklerini askıya almışlardır. Bunun nedeni olağan hukukun olağanüstü tedbirlerle uyuşmamasıdır.
“FARKLI BİR MODELE SIÇRAMAK DOĞRU DEĞİL”
SORU: KKTC devletinin daha etkin ve yurttaşlarına daha iyi hizmet veren bir yapıya ulaşması için başkanlık sistemine geçilmesine ya da Cumhurbaşkanlığı makamının kaldırılmasına nasıl bakarsınız?
DEMET ÇELİK ULUSOY: Cumhurbaşkanlığı makamının kaldırılması ifadesiyle, sanıyorum başkanlık hükümeti sistemine geçilmesinden söz ediyorsunuz. Hükümet sistemi arayışları hep böyle başlar, İstikrarlı ve etkin tek yapılı bir yürütme organı… Ancak hükümet sistemi değişiklik taleplerinde otaya atılan önerilerin, neden başkanlık sistemi olduğunu anlamak güçtür. Önce mevcut hükümet sisteminde varsa tıkanıklıkları giderici çözüm araçları üzerinde durulmalıdır. Mevcut hükümet sisteminden, çok farklı bir hükümet sistemine sıçramak doğru değildir. Sıçramak ifadesini kullandım çünkü hükümet sisteminde bir değişiklik düşünülüyorsa, hükümet sistemimize yakın başka hükümet modelleri üzerinde düşünülmelidir. Örneğin devlet başkanın yetkilerini saf parlamenter sistemeçekmek veya sistemi tam bir Yarı Başkanlık hükümeti sistemineçevirmek düşünülmelidir. Ani bir hükümet sistemi değişikliği ile başkanlık sistemi gibi katı ve çifte meşruiyet krizlerinin sıkça yaşandığı başkanlık sistemine geçilmesi doğru değildir. Dünya üzerinde başkanlık sistemine geçen ülkelerde demokrasi kalitesinin düştüğünü, bu değişikliklerin hiçbir ülkede sihirli değnek etkisi yaratmadığını belirtmek gerekir.
“HÜKÜMET OLAĞANÜSTÜ KARARLARLA SÜRECİ YÖNETTİ”
Güncel salgın hastalık mücadelesi üzerinden etkin ve istikrarlı hükümet meselesine bakalım. Bu süreçte hükümet olağanüstü kararlar alarak süreci yönetmek durumunda olduğundan etkin olabilmiştir. Gelinen noktada salgın hastalık konusunda başarı gösterdiğini ifade etmek gerekir. Bu süreçte hükümet ne yapmayı istemiş ve gerçekleştirememiştir sorusu üzerine düşünmek gerekir. Hükümetin eli kolu bağlı olsa salgınla baş etmede bu aşamaya gelmemiz zor olurdu.
Durum ne olursa olsun hukukçu olarak şunu belirtmem gerekir. Siyasi iktidarlar hukukla bağlıdır bu olağan dönemde de olağanüstü kriz dönemlerinde de değişmez. O yüzden hesap verilebilirlik veya yargısal denetim açısından kimsenin olağanüstü bir durumdayız ve “hukuka uygunluk” öncelikli meselemiz değil, dememesi gerekir.
“HÜKÜMET KRİZİ REJİM KRİZİNE DÖNÜŞEBİLİR”
Ayrıca başkanlık sisteminin daha demokratik, daha etkin yürütme yapısı öngörmesi gibi akıl çelici ifadeler üzerinden başka hükümet modellerini uyarlama çabasını doğru bulmadığımı belirtmem gerekir. Başkanlık sisteminin istikrarlı tek örneği ABD’dir. Ama yaygın görüş, demokrasinin “başkanlık sistemine rağmen” işlemesi biçimindedir. Başkanlık sistemin istikrarı hükümet sistemiyle ilgili değildir, disiplinsiz siyasi partiler, federalizm vb. unsurların hükümet sisteminin yapısında rolü olduğunu unutmamak gerekir. Bugün Cumhurbaşkanı ile Hükümet arasındaki yaşanmış fikir ayrılığı üzerinden başkanlık sistemini talep edenler, başkanlık sisteminde iki güç olan parlamento ile başkan arasında, yasama ve yürütmeyi kilitleyen kriz olasılıklarını da düşünmelidirler. Çünkü bu sistem ciddi kutuplaşmayı ve çifte meşruluk krizlerini beraberinde getirir. Bu hükümet sistemine geçen birçok ülkede demokrasiler darbelerle kesintiye uğramıştır. Zira hükümet krizlerinin rejim krizlerine dönüşme potansiyeli çok yüksektir. Başkanlık modelinin yani tek yapılı yürütmenin parlamentoya karşı siyasi sorumluluğu ortadan kaldırılması anlamına geldiğini belirtelim. Bugün hükümet parlamentoya karşı siyaseten sorumludur. Önemli olan parlamentonun denetim ve bilgi edinme araçlarını etkin kullanabilmesidir.